2026年6月30日建工司法解释（二）正式施行：南京工程律师深度梳理重点变化
工程已经完工，发包人却一直以 “审计没结束” 为由不付款；
施工合同中约定固定总价，施工过程中人工费、材料费大幅上涨，承包人能不能要求增加工程款；
项目中存在借用资质、违法分包，实际施工人应当向谁主张工程款；
合同解除以后，已经完成的工程量又该怎么结算？
这些都是建设工程施工合同纠纷中经常遇到的问题。
最高人民法院公布 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》 ，自2026年6月30日起施行。
本次司法解释共23条，集中回应了工程合同效力、借用资质、转包和违法分包、固定总价结算、审计期限、工程质量保证金以及建设工程价款优先受偿权等问题。
对于南京建设单位、施工企业、实际施工人以及长期面临工程款拖欠问题的企业来说，这些规定会直接影响工程款能不能主张、向谁主张以及如何计算。
以下为最高人民法院公布的司法解释原文。
最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）
法释〔2026〕12号
（2026年3月17日最高人民法院审判委员会第1969次会议通过，自2026年6月30日起施行）
为正确审理建设工程施工合同纠纷案件，依法保护当事人合法权益，维护建筑市场秩序，促进建筑业高质量发展，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律规定，结合审判实践，制定本解释。
第一条 建设工程施工合同订立时属于必须招标的工程项目，当事人未经招标订立合同，起诉时该工程项目不再属于必须招标的，人民法院不应仅以未招标而认定合同无效。
第二条 在确定中标人前，招标人、投标人以意向书、会议纪要或者补充协议等形式就工程范围、工程价款等实质性内容进行谈判并且该投标人中标，或者发包人与承包人协商订立建设工程施工合同后又通过招标投标程序与承包人订立建设工程施工合同，人民法院应当依照招标投标法关于禁止串通投标、禁止先行就实质性内容谈判的规定认定中标合同无效。
第三条 建筑施工企业出借资质或者以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，人民法院应当认定出借资质、允许使用本企业名义的合同无效。建筑施工企业主张约定的资质借用费、使用费的，人民法院不予支持。
建设工程质量合格，借用资质的单位或者个人参照其与建筑施工企业就支付工程款项的约定请求建筑施工企业支付折价补偿款的，人民法院依法予以支持。
第四条 借用资质的单位或者个人以出借资质的建筑施工企业名义与发包人订立建设工程施工合同，发包人订立合同时不知道且不应当知道资质借用情形，借用资质的单位或者个人以该合同直接约束自己和发包人为由请求发包人支付折价补偿款的，人民法院不予支持。
借用资质的单位或者个人提供证据证明发包人订立合同时知道或者应当知道资质借用情形，就其施工的工程向发包人请求支付折价补偿款的，人民法院应当通知出借资质的建筑施工企业作为第三人参加诉讼或者同意其申请作为第三人参加诉讼，并根据发包人支付价款、借用资质的单位或者个人施工相关情况，判决发包人向借用资质的单位或者个人承担责任。
第五条 借用资质的单位或者个人以出借资质的建筑施工企业名义购买建筑材料、建筑构配件和设备，租赁设备等，相对人请求该建筑施工企业承担民事责任，符合民法典第一百七十二条关于表见代理规定的，人民法院应予支持。
第六条 承包人违反民法典第七百九十一条、建筑法第二十八条、第二十九条等有关禁止转包或者违法分包的规定，将其承包的工程转包或者违法分包，接受转包或者违法分包的单位或者个人参照转包或者分包合同请求承包人支付折价补偿款的，人民法院依法予以支持。
接受转包或者违法分包的单位或者个人请求与其没有合同关系的发包人支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持。
第七条 借用资质的单位或者个人、接受转包或者违法分包的单位或者个人依据民法典第五百三十五条关于代位权的规定，以出借资质的建筑施工企业、转包人或者违法分包人怠于行使到期债权或者与该债权有关的从权利，影响其到期债权实现为由，向发包人行使代位权的，人民法院依法予以支持。
第八条 参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条关于保障农民工工资支付的规定，请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资的，人民法院依法予以支持。
第九条 建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但是当事人另有约定或者符合民法典第五百三十三条关于情势变更规定的除外。
第十条 采用固定总价的建设工程施工合同解除后，当事人就质量合格的已施工部分工程价款没有约定且不能协商一致的，人民法院可以参照合同订立时建设工程所在地建设行政主管部门发布的计价标准、计价方法或者工程建设领域相关规范，确定承包人已施工部分工程价款占全部工程价款的比例，并以该比例乘以合同约定的固定总价确定承包人已施工部分工程价款。
第十一条 民法典第七百九十三条第一款中的“参照合同关于工程价款的约定”，包括参照建设工程施工合同约定的工程价款金额、计价方式、支付时间、调整方法和结算方法等相关内容。
第十二条 建设工程施工合同无效，建设工程质量合格，发包人和承包人就折价补偿款达成协议，一方当事人主张按照该协议确定双方权利义务的，人民法院依法予以支持。
发包人、承包人与接受转包或者违法分包的单位或者个人就折价补偿款达成协议，参照前款规定处理。
第十三条 发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。
前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。
发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。
第十四条 建设工程施工合同解除，承包人主张预留工程质量保证金以其应得工程价款为基数计算的，人民法院应予支持。工程质量保证金返还期限从承包人退场之日起算；施工合同在承包人退场后解除的，从解除之日起算。
建设工程施工合同无效且工程未完工，承包人主张预留工程质量保证金以其应得折价补偿款为基数计算的，人民法院应予支持。工程质量保证金返还期限从承包人退场之日起算。
第十五条 建设工程施工合同解除后，发包人请求承包人移交施工现场、施工资料等的，人民法院依法予以支持。
承包人退场前，当事人申请证据保全的，人民法院应当依照民事诉讼法第八十四条的规定处理。
第十六条 因承包人原因致使建设工程质量不符合约定，发包人未通知承包人修复而请求判令承包人先行支付修复费用的，人民法院不予支持。
承包人拒绝修复或者在合理期限内未修复至符合约定，发包人修复后请求承包人承担合理修复费用的，人民法院应予支持。
第十七条 承包人请求确认享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院应当查明享有优先受偿权的工程价款数额及相应工程，并在判决主文中予以明确。
承包人就发包人原因造成的停工、窝工等损失主张享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院不予支持。
第十八条 承包人依据其与发包人订立的折价协议主张已经行使民法典第八百零七条规定的建设工程价款优先受偿权，同时符合下列条件的，人民法院应予支持：
（一）承包人施工的工程质量合格；
（二）建设工程可以折价；
（三）发包人逾期支付工程价款，经承包人催告后在合理期限内仍未支付；
（四）折价金额与折价时建设工程的实际价值基本相当。
第十九条 建设工程价款债权的受让人就建设工程折价或者拍卖的价款主张优先受偿的，人民法院应当综合建设工程是否竣工验收合格、工程价款是否结算、债权转让合同是否有效、受让人是否已经支付了合理转让款等因素作出裁判。
第二十条 建设工程毁损、灭失或者被征收，承包人就获得的保险金、赔偿金或者补偿金主张优先受偿的，人民法院应予支持。
第二十一条 建设工程施工合同约定了发包人应当给付工程价款日期，当事人因工期顺延等客观原因协商变更给付日期，承包人主张自变更后的应当给付工程价款之日起算建设工程价款优先受偿权行使期限的，人民法院应予支持。
建设工程施工合同未约定发包人应当给付工程价款日期或者约定不明，但是当事人在结算协议中明确约定了应当给付工程价款日期，承包人主张自该日起算建设工程价款优先受偿权行使期限的，人民法院应予支持。
第二十二条 人民法院审理建设工程合同纠纷案件中发现违法发包、转包、违法分包及资质借用等违法行为或者建设工程存在严重质量问题的，应当及时将相关情况、问题线索、证据等通报、移送有关建设行政主管部门；涉嫌犯罪的，应当将涉嫌犯罪线索移送侦查机关。
第二十三条 本解释自2026年6月30日起施行。
本解释施行后，人民法院新受理的一审建设工程施工合同纠纷案件，适用本解释。
本解释施行后，最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。
高瞻律师提醒：工程款纠纷中，企业需要重点关注这九个变化
这次司法解释涉及的内容较多，但对正在处理南京建设工程拖欠、工程结算争议和施工合同纠纷的企业来说，下面九个问题更值得单独关注。
一、没有依法招标，不再当然等于合同无效
按照第一条规定，施工合同订立时，项目虽然属于必须招标的工程，但起诉时已经不再属于必须招标的，法院不能只因为当初没有招标，就直接认定施工合同无效。
这个规则解决的是合同效力判断的时间问题。
过去一些案件中，只要查明项目签订合同时属于必须招标范围，又没有经过招标程序，合同效力就很容易受到影响。新解释施行后，法院还要审查起诉时项目是否仍然属于必须招标范围。
⚠️ 但企业不能据此理解为“工程可以先不招标，出现纠纷以后再说”。是否属于必须招标项目、合同订立过程是否合法，仍然需要结合项目性质、资金来源、招标范围和起诉时的具体情况判断。
二、先谈好价格再走招标程序，合同可能被认定无效
第二条明确，在确定中标人以前，招标人与投标人已经通过意向书、会议纪要或者补充协议，把工程范围、工程价款等实质性内容谈好，之后该投标人又中标的，中标合同可能被认定无效。
实际工程中，有些项目会先确定施工单位，再补办招标手续；也有些双方已经签订施工合同，随后再通过招投标程序完善形式。
这种做法的风险明显增加。
对于建设单位和施工企业来说，项目洽谈、会议纪要、内部审批、投标文件和施工合同之间是否一致，都可能成为法院判断是否存在先行实质性谈判的重要证据。
三、借用资质施工，能否向发包人要工程款，要看发包人是否知情借用资质、挂靠施工，一直是建设工程纠纷中的高发问题。
新解释区分了两种情况：
🔹 第一种：发包人不知情
发包人在签订合同时不知道，也不应当知道实际施工人借用资质。实际施工人直接要求发包人支付折价补偿款，法院原则上不予支持。
🔹 第二种：发包人知情
实际施工人能够证明发包人在签订合同时知道或者应当知道借用资质的情况，法院可以根据实际施工情况和发包人付款情况，判决发包人向实际施工人承担责任。
这里真正困难的，通常不是法律条文怎么规定，而是如何证明发包人“知道或者应当知道”。
例如：
履约保证金是否由实际施工人直接支付；
合同谈判是否由实际施工人直接参加；
发包人是否直接向实际施工人发送施工指令；
工程签证、会议纪要是否由实际施工人签署；
发包人是否长期与实际施工人直接办理结算；
项目管理人员是否明知实际施工人与名义承包人的关系。
这些材料需要在施工过程中持续保存，不能等到工程款拖欠以后才临时补证。
四、违法分包的实际施工人，不能当然向发包人直接要钱
第六条进一步明确，接受转包或者违法分包的单位、个人，可以参照转包合同或者分包合同，要求与自己存在合同关系的承包人支付折价补偿款。
但是，实际施工人与发包人没有合同关系的，原则上不能直接要求发包人支付折价补偿款或者赔偿损失。
也就是说，工程确实由实际施工人完成，并不意味着实际施工人可以越过合同相对方，直接找建设单位主张全部工程款。
不过，第七条同时保留了代位权路径。如果转包人、违法分包人怠于向发包人主张已经到期的工程款，影响实际施工人的债权实现，实际施工人可以依法向发包人行使代位权。
实践中需要先查清楚：
谁与谁签订了合同；
工程款支付链条如何安排；
上游单位是否对发包人享有到期债权；
上游单位是否怠于行使债权；
发包人是否仍欠付上游单位工程款。
诉讼对象选错，可能导致企业花费大量时间后，仍然无法获得支持。
五、固定总价合同中，材料涨价通常不能直接要求调价
不少工程项目采用固定总价或者固定单价结算。施工过程中遇到钢材、水泥、人工费大幅上涨，承包人往往希望调整工程价款。
第九条对此作出明确规定：约定按照固定价格结算的，当事人仅以约定工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款，法院原则上不予支持。
但存在两个例外：
合同中对材料价格、人工费调整另有约定；
价格变化达到民法典规定的情势变更程度。
对施工企业来说，真正有效的风险控制时间不是材料涨价以后，而是合同签订以前。 合同中应当明确材料价格波动范围、调价触发条件、调价计算方式以及需要提交的证明材料。
如果合同只写“固定总价、包干使用”，后期再要求增加工程款，难度会明显加大。
六、固定总价合同解除，已完工部分可以按照比例法结算
固定总价合同履行到一半解除，已经完成的工程应当如何计算，是工程款纠纷中的常见争议。
第十条明确，在已施工部分质量合格、双方没有约定且无法协商一致的情况下，法院可以参照项目所在地的计价标准、计价方法或者工程建设领域相关规范，确定已施工部分占全部工程的比例，再以该比例乘以合同固定总价。
简单来说，就是：
已施工部分工程价款 ＝ 已施工部分占全部工程的比例 × 合同固定总价
但实际案件并不会因为有了计算公式就变得简单。
施工界面、已完工程量、未完工程量、甩项内容、设计变更、签证以及第三方续建情况，都可能影响比例认定。合同解除或者承包人退场以前，应当尽快对施工现场、工程进度和已完工程量进行证据固定。
七、“审计没有结束”不能成为无限期拖欠工程款的理由
建设工程尤其是政府投资项目中，发包人经常以审计机关尚未完成审计、财政评审结论尚未出具为由，长期不办理结算、不支付工程款。
第十三条明确，双方约定以审计结果或者财政评审结论确定工程价款，但结果非因承包人原因未在合理期限内出具的，承包人可以申请工程造价司法鉴定。
双方没有约定合理期限的，该期限最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。
此外，如果合同根本没有约定以审计结果或者财政评审结论作为工程价款确定依据，发包人要求强行按照审计结果结算，法院原则上不予支持。
对于被拖欠工程款的施工企业来说，至少要保存好以下材料：
竣工结算文件；
结算文件的送达凭证；
发包人签收记录；
催促审计、催促进度的函件；
审计延迟并非承包人原因的证明；
合同中关于审计结算的具体条款。
⚠️ “结算材料什么时候提交、由谁签收”，可能直接影响一年期限的起算。
八、合同解除后，质保金返还期限可能从退场之日起计算
施工合同解除以后，发包人经常继续按照原合同约定的竣工验收日期或者缺陷责任期扣留质量保证金。
第十四条明确：
合同解除的，工程质量保证金返还期限原则上从承包人退场之日起计算；
施工合同在承包人退场以后才解除的，从合同解除之日起计算；
合同无效且工程没有完工的，承包人主张按照应得折价补偿款计算质量保证金的，法院也应当依法支持，返还期限从承包人退场之日起计算。
因此，退场时间不能只靠双方事后口头回忆。
企业应当通过退场协议、现场移交单、工作联系函、监理记录、项目会议纪要、施工资料移交清单等材料，把实际退场日期固定下来。
九、工程价款优先受偿权，要明确金额、对应工程和起算日期
建设工程价款优先受偿权，是承包人追回工程款的重要保障。
第十七条要求，承包人请求确认优先受偿权时，法院应当查明享有优先权的工程价款金额以及对应工程，并在判决主文中明确。
需要注意的是，因发包人原因造成的停工、窝工损失，不属于可以优先受偿的工程价款范围。
第二十一条还明确了付款日期发生变更时，优先受偿权期限如何起算：
双方因工期顺延等客观原因变更付款日期的，可以从变更后的付款日期起算；
原合同没有明确付款日期，但结算协议中明确了付款日期的，可以从结算协议约定的日期起算。
这意味着结算协议不能只写欠款金额，还应当把付款时间、分期安排、逾期责任以及优先受偿权问题一并考虑清楚。
如果企业只是反复口头催款，却长期没有核查优先受偿权期限，可能出现工程款债权仍然存在，但优先受偿权已经难以行使的情况。
南京企业遇到建设工程款拖欠，可以先做这五件事
1. 先把合同关系和付款链条查清楚
先确认谁是发包人、总承包人、分包人、实际施工人，企业与哪一方签订合同，工程款按照什么路径支付。
不要只根据项目现场的称呼确定被告，也不要简单认为“谁有钱就起诉谁”。
2. 整理完整的工程款证据
重点包括：
施工合同及补充协议；
招投标文件；
工程签证、变更单；
施工图纸及施工日志；
进度确认单、工程量确认单；
竣工验收资料；
结算文件及送达凭证；
对账单、付款承诺；
发票、转账记录；
微信记录、邮件、录音；
催款函和律师函。
💡 工程款案件不是材料越多越好，而是每一笔主张都应当能够找到对应依据。
3. 单独核对付款条件和结算条件
工程完成，不一定等于全部工程款已经到期。
需要结合合同核查：
是否完成验收；
是否提交结算材料；
是否约定审计；
是否达到进度付款节点；
是否存在质保金；
发包人是否已经逾期；
利息应当从哪一天起算。
4. 尽早调查对方资产，评估是否申请财产保全
有些案件即使胜诉，仍然可能因为对方没有财产而无法执行。
起诉以前，可以了解对方公司的经营状态、涉诉情况、股权结构、对外债权和主要资产。符合条件的，可以考虑在诉前或者诉讼中申请财产保全。
是否保全、保全什么资产，需要结合欠款金额、担保成本和对方经营情况综合判断。
5. 同步审查诉讼时效和优先受偿权期限
工程款案件中，诉讼时效和建设工程价款优先受偿权期限不是同一个概念。
企业不能因为一直在电话催款，就认为所有期限都会自动延长。催款内容、送达对象、送达方式以及对方是否确认欠款，都可能影响后续认定。
发现工程款长期拖欠后，越早梳理证据和期限，后续处理空间通常越大。
高瞻律师提醒
《建工解释二》施行以后，并不意味着工程款纠纷会变得简单。
司法解释解决的是裁判规则问题，具体案件能不能获得支持，仍然要看合同效力、工程质量、结算材料、付款条件、合同关系以及证据能否形成完整链条。
对于南京建设单位和施工企业来说，合同签订、工程签证、结算送达、退场移交和催款过程中的材料，应当按照一个完整项目进行归档。
很多工程款案件最后争议的并不是工程有没有施工，而是工程量是多少、谁应当付款、付款时间是否已经届满，以及企业还能不能行使优先受偿权。
本次解读由江苏高瞻律师事务所建筑工程法律服务部结合最高人民法院发布的司法解释整理。具体案件仍需结合合同约定、工程履行情况及现有证据进行判断。
公司遇到建筑工程款难收、合同履行争议、纠纷，或者已经收到律师函、法院传票，建议尽早固定证据并制定处理方案。